COMUNA DE MAIPU
PROPUESTA DE GOBERMANZA LOCAL
PROPUESTA DE GOBERMANZA LOCAL
ENRIQUE RAMÍREZ FUENTEALBA
ANTROPÓLOGO URBANO
I. INTRODUCCION:
El presente texto buscara entregar algunas ideas para mejorar la gestión municipal, teniendo como base una Municipalidad y un territorio comunal complejo y heterogéneo como es la comuna de Maipú.
Generalmente al tratar los temas de Gestión Municipal, se busca plantear “Grandes Reformas Estructurales”, que están fuera del alcance de poder realizarse, dado el carácter de la actual legislación municipal, y de los juegos de poder político que existen a nivel nacional, como para avanzar en las modificaciones necesarias para mejorar y hacer una gestión eficiente y eficaz y a la vez que permita una participación de la ciudadanía vecinal y sobre este ultimo tema, la participación ciudadana es a la vez un gran déficit estructural de la actual democracia representativa realmente existente.
Por tanto haremos algunas indicaciones al alcance de las circunstancias y posibilidades que vemos, sin caer en la tentación de elaborar grandes tesis, que obviamente se encuentren sin posibilidades de implementarse por las razones políticas señaladas.
A) Contexto Nacional
Solamente a partir de 1992, en nuestro país, existe elección para Alcaldes y Concejales a nivel de los Municipios, sin embargo esta elecciones populares se encuentran enmarcadas en un cuadro de legal que favorece la elección de estos representantes políticos, presentados por grandes conglomerados, generando un sistema perverso de exclusión de las minorías que no tienen representación parlamentaria, salvo algunas excepciones muy calificadas a nivel Nacional.
Las comunas en nuestro país juegan un rol sumamente importante, al ser responsables de la Gestión Local, es el lugar donde la ciudadanía se acerca con mayor facilidad por su cercanía para buscar solución a los principales problemas que los aquejan, muchos de los cuales, no son de responsabilidad municipal, ejemplo meridanamente claro de esta situación, es la puesta en marcha del Transantiago y su implementación.
Los Municipios tienen responsabilidad en dos ámbitos centrales y de carácter social: Educación y Salud Primaria, dado que deben por ley administrar Colegios y Liceos, como también Consultorios y Dispensarios.
En el caso particular de la Municipalidad de Maipú, esta es propietaria del Agua, bien fundamental y escaso, la cual proporciona un importante porcentaje de sus ingresos.
Otro de los aspectos relevantes de la administración municipal, es la administración de una importante área social y de protección, la cual es responsable de todo lo relacionado con sub-sidios a los sectores más desprotegidos, de promover la organización comunitaria y desarrollar políticas hacia la mujer, infancia, adulto mayor, discapacitados y sobre fomento productivo y empleo.
La otra gran área municipal es la de Espacios Públicos, cuya responsabilidad dice relación con Ornato y Aseo, Pavimentación, Alumbrado Publico, Transito, Sistemas de Aguas Lluvias y Canales y Seguridad Ciudadana.
Existe un sistema de recaudación de fondos municipales, basado en los Ingresos Propios, generados por cada municipio sobre la base de diferentes impuestos municipales (Patentes Comerciales, Patentes de Vehículos, Derechos de Aseo, Contribuciones de Inmuebles y Propiedades, etc.) y fondos provenientes del FONDO MUNICIPAL, por el cual se procede a realizar una redistribución de dineros, sobre la base de “ayudar” a los municipios pobres.
Claramente el sistema de recaudación de fondos municipales, provoca una discriminación y diferenciación entre los municipios “ricos” y los municipios “pobres”, los primeros pueden por la vía de mejores ingresos mantener sistemas de educación y salud de altos estándares, mientras los otros ofrecen estos servicios con muchas dificultades a los ciudadanos de esas comunas.
B) Contexto Comunal:
Con el objeto de situarnos territorialmente, copiamos aquí los datos sobre la comuna, publicados en la página WEB de la Municipalidad de Maipú.
Datos de Maipú
Ubicación: 33º 32' latitud sur y 70º 46' longitud oeste (aproximadamente a 13 kms del centro de Santiago) y a 488 m. promedio sobre el nivel del mar. Maipú se encuentra en los llanos del río Maipo y del río Mapocho, junto a unas pequeñas colinas o cerros y algunas estribaciones de la Cordillera de la Costa.
Límites comunales: Al norte con Pudahuel; al nororiente con Estación Central y Cerrillos; al sur con San Bernardo y Calera de Tango; al poniente con Padre Hurtado y Curacaví.
Superficie: 135,5 km2, (24% son terrenos urbanizados, 63% terrenos de uso agrícola y 13,5 % son cerros cordilleranos). La Municipalidad mantiene un total de 2.240.418 m2 de áreas verdes, la superficie más grande a cargo de una corporación edilicia, en todo el país.
Clima: Mediterráneo templado húmedo con gran influencia marítima y vientos predominantes del sur y suroeste. Maipú es cruzado por el río Mapocho, un afluente de éste llamado Zanjón de la Aguada y 132 canales agrícolas pequeños.
Según el último Censo (2002), Maipú tenía un total de 468.390 habitantes, (48,5% hombres y 51,5% mujeres), y un total de 126.972 viviendas. La población urbana era equivalente al 99,3% de la comuna. El alfabetismo se elevaba al 98,5% de la población mayor de 10 años. Un 2,56% de la población se siente perteneciente a una etnia originaria, siendo la mayoría (2,54%) de origen mapuche. La densidad poblacional es de 3.780,2 hab/km².
La tasa de crecimiento de la población se calcula en un 3,1% anual, habiendo disminuido en los últimos 7 a 8 años, producto de una estabilización en la ocupación del suelo urbano y modificaciones en la composición del mercado inmobiliario: viviendas de mayor valor de venta, mayor construcción de conjuntos tipo condominio y drástica disminución de viviendas sociales. En las décadas anteriores, Maipú se caracterizó por un crecimiento urbano explosivo, con tasas anuales que promediaban el 6%. La estimación municipal de población para el año 2006, es de 525.745 habitantes.
La comuna es en gran parte de clase media. Los grupos socioeconómicos medio y medio bajo conforman el 67% de la población comunal, y el 6,8% de habitantes están bajo la línea de la pobreza. Sólo 1 de cada 30 personas de la comuna corresponden a la clase alta.
Gran parte de la población trabaja fuera de la comuna, en labores industriales y actividades de servicios. Un 78% es asalariado; un 13% son trabajadores por cuenta propia. Los empleadores o empresarios son el 4%, igual porcentaje se ocupa como personal de servicio doméstico y un 1% trabaja en forma no remunerada, con familiares.
Los principales grupos de ocupación han variado, desde un perfil primordialmente de oficios y administrativo a uno de técnicos, tanto en hombres como en mujeres, pasando a ser el principal grupo ocupacional, incrementándose levemente, además, los trabajadores de servicios y comercio y los profesionales. El desempleo alcanza al 8%, cifra similar en el nivel nacional.
La tasa de participación de la fuerza de trabajo en la comuna (población de 15 años o más, que se encuentra ocupada o buscando trabajo) aumentó de un 53% en 1992, a un 58% en 2002. La participación femenina alcanza al 43%.
C) CONTEXTO SOCIO POLITICO COMUNAL
Desde 1992, fecha de las primeras elecciones democráticas, después de la Dictadura, la Municipalidad de Maipú ha sido dirigida por la coalición de PARTIDOS POR LA DEMOCRACIA, salvo el periodo 2000 a 2004, el cual fue regentado por la ALIANZA POR CHILE, agrupación de partidos de derecha.
La comuna de Maipú, hasta el inicio de la década de los ochenta era una zona industrial, con importantes empresas de databan del periodo de los años cuarenta, donde se desarrollo una política a nivel nacional de sustitución de importaciones, instalándose en este territorio industrias metal- mecánicas, textiles, conserveras y de plantas acopiadoras de energía y combustibles.
La comuna a su vez contaba con una gran área de producción agrícola, de hortalizas y verduras, frutales, pastizales y de producción de leche, quesos y mantequilla. Contaba además con una importante producción bovina y porcina.
Esta situación conlleva una fuerte organización de los trabajadores en potentes sindicatos tanto a nivel industrial como campesino.
Esta situación como explicitan los datos comunales expresados en el punto anterior, ha cambiado radicalmente, ya prácticamente la zona agrícola no existe y solo queda una pequeña zona industrial, habiendo desaparecido la mayoría de las industrias textiles y metal – mecánicas. Y por tanto la organización social y sindical en torno a esas actividades.
Hoy encontramos una comuna que ha recibido una inmensa cantidad de habitantes, desplazados o erradicados desde comunas “ricas” a vivir hacinados en “villas” y desde hace una década existe la creación de conglomerados de nuevas poblaciones con personas de ingreso medio.
Los nuevos habitantes de la comuna, desarraigados de sus lugares de origen donde mantenían y sostenían redes de protección familiar y vecinal, fuentes de trabajo cercanas y lazos de afectividad, se encuentran en condiciones adversas para establecer niveles organizativos y de participación comunal, lejanía de sus lugares de trabajo, desconocimiento del entorno social, desconfianza del medio vecinal, desconocimiento y lejanía de las autoridades municipales.
Los antiguos vecinos de la comuna, arraigados principalmente en el casco antiguo de la comuna, la mayoría entrando en la etapa de vida llamada de la “tercera edad”, alejados de sus hijos los cuales han emigrado a otras comunas, y en una gran proporción cesados de sus antiguos trabajos en las industrias que dejaron de existir, viven mas bien enclaustrados en sus viviendas deterioradas con el paso del tiempo.
Esta situación genera necesariamente una apatía en lo político y en lo social, que nos diferente a lo que se vive a nivel nacional, y debe ser una preocupación central de un gobierno comunal que busque legitimarse, dando nuevos aires y nuevos caminos, a los nuevos y a los antiguos ciudadanos de la comuna.
D) PLAN DE DESARROLLO COMUNAL
Con el objeto de tener una visión global de los objetivos planteados por la actual administración municipal, señalaremos los principales planteamientos y objetivos que conforman el PLAN DE DESARROLLO COMUNAL, elaborado por la dirección municipal y aprobado por el Concejo Comunal en el año 2005.
La construcción de un Plan de Desarrollo Comunal de largo plazo (con horizonte al Bicentenario de la Batalla de Maipú), pensado para la segunda comuna más grande del país y uno de los territorios más extensos de la metrópoli de Santiago, constituye una labor de la más alta envergadura, que el Municipio proyecta establecer como un resultado estratégico de la CUMBRE MAIPU, PROTAGONISTAS DEL BICENTENARIO y, en particular, de las Cumbres Temáticas a desarrollar durante el año 2007.
Nuestra visión de comuna corresponde al de una ciudad en consolidación, propuesta como “el mejor lugar para vivir” exige al Municipio una convocatoria ciudadana de magnitud tal que amerita un proceso previo de reflexión y consenso gradual y sistematizado, en una variedad de tópicos.
Este proceso se ha iniciado durante el presente año, con la preparación de un primer Encuentro al que se convocarán las fuerzas vivas de la comuna, protagonistas del desarrollo local en sus más variadas esferas: social, productiva, cultural, medioambiental, urbanística, entre las principales.
En este contexto, el presente Plan de Acción Anual para el período presupuestario 2007, representa un esfuerzo de sistematización de planes, programas, proyectos e iniciativas de gestión que el Municipio emprenderá para materializar el Programa de Gobierno Comunal aprobado por la ciudadanía comunal en diciembre de 2004 por el cuatrienio 2005-2008 y para el avance de una estrategia de desarrollo esencialmente fundada en los cinco grandes Objetivos Transversales de gestión, definidos por el Municipio:
a) Maipú, Comuna Gran Ciudad, reflejo del Chile grande.
b) Promover la Participación Ciudadana.
c) Promover y Buscar la Equidad.
d) Promover la Articulación Público – Privada.
e) Modernizar el Municipio y que esté a escala mundial.
De la misma manera, el Gobierno Comunal ha definido un conjunto de ocho (8) valores institucionales:
a) Eficacia – eficiencia
b) Transparencia
c) Solidaridad
d) Participación
e) Cercanía y cariño
f) Justicia
g) Compromiso
h) Coherencia
RED DE PROYECTOS ESTRATÉGICOS MUNICIPALES
OBJETIVO(S) Y/O DESCRIPCIÓN
1. Cumbre Maipú, Convocar para el mes de noviembre de 2006 a maipucinas y maipucinos representativos de los distintos ámbitos del quehacer comunal con el objeto de reflexionar y soñar el futuro con miras a proponer y construir el Maipú que queremos con miras a las celebraciones de nuestro bicentenario (2010 -2018), ofreciendo una oportunidad única para reencontrarse en nuestra historia, valorar identidad y a partir de esa reflexión hacer de Maipú una comuna gran ciudad, reflejo del Chile Grande.
2. Capacitación El proyecto de Capacitación Municipal pretende responder a las necesidades de formación y actualización de conocimientos en el personal, en distintas materias, en pro de entregar a la comunidad un servicio eficaz y eficiente. El proyecto contempla una definición de necesidades de capacitación, identificación de situaciones concretas que dan cuenta de las dificultades que enfrentan los funcionarios en el ejecución de sus tareas diarias, objetivos a cumplir, acciones a desarrollar, destinatarios, fuentes de financiamiento y estará basado en un diagnóstico de necesidades derivado de la recopilación de antecedentes que evidencian los problemas de gestión en distintas áreas municipales.
3. Metro Mejorar el trasporte público de las comunas de Maipú, Pudahuel y Lo Prado. Coordinar las acciones necesarias para facilitar la construcción de la línea y con ello obtener los mejores beneficios para la comunidad maipucina y entorno en general.
4. Parque Tres Poniente Diseñar e implementar un parque vivo, entendiendo esto como la conversión y transformación del parque en un eje transversal de desarrollo local y de integración, dónde se desarrollen actividades sociales, culturales, artísticas, deportivas, recreativas y/o comerciales.
5. Manzana Municipal Conformación de la Manzana Municipal como un sub-centro metropolitano, plataforma de servicios, transferencias e inversiones públicas
6. Boulevard 5 de Abril Revalorizar el área central comercial de la comuna, integrando a ella, el ámbito histórico - religioso y el ámbito cívico – servicios públicos (manzana municipal) para conseguir espacios públicos de alta calidad urbana y a escala peatonal.
Propiciar el escenario urbano adecuado para el desarrollo futuro de inversiones públicas y privadas en los distintos ámbitos (culturales, históricos, comerciales, servicios profesionales, de transporte, habitacionales, entre otros), para la constitución efectiva del eslabón central del macro eje avenida 5 de abril.
II.- NUEVA GESTION PÚBLICA Y GOBERNANZA: HACIA UNA POLITICA DE BARRIOS.
En 1845 Federico Engels, escribía La situación de la clase obrera en Inglaterra. Luego de recopilar documentación biográfica y testimonial (Informes Policiales, Judiciales), había pasado varios meses recorriendo distintos barrios obreros de las principales ciudades de la isla. El habla de barrio a partir de las condiciones de vida de los obreros ingleses, particularmente la vivienda. Señala que hay barrios que se les valoriza como “feos”, “de ladrones” y hay barrios apartados que son “limpios, habitables y decentes”: Describe los barrios como “obreros”, “proletarios”, “bajos”, “pobres” y “mas pobres”, señala el contraste con los “aristocráticos” y “burgueses”, además distingue los barrios “viejos” y “nuevos” ( en El barrio en la Teoría Social, Ariel Gravano, pág. 19).
Un siglo y medio después, la situación no ha cambiado mucho en el fondo, seguimos asistiendo a una estructuración segregacionada de las ciudades, “barrios altos” y “barrios bajos”, “barrios decentes” y “barrios peligrosos y mugrosos”, por tanto en una misma comuna reproducimos los estereotipos que se dan a niveles regionales, de provincia, con un diseño de ciudad urbanísticamente estructurante de una potencial discriminación y marginación de las mas elementales decisiones comunales.
Por lo cual una Gestión Municipal puede favorecer y expandir esta visión de ciudad o por el contrario establecer una Gestión que sea incluyente, participativa e integradora de todos los sectores socio – económicos y político que conforman el territorio comunal.
A) LA NUEVA GESTION PUBLICA
En América Latina desde hace un par de décadas, coincidiendo con un fuerte proceso de Globalización del Comercio Mundial, de perdida de fuerza de los Estados Nacionales y de Termino de la Guerra Fría, se ha impuesto una tendencia a la llamada Reforma y Modernización del Estado, que cabalga en alas de las políticas neo-liberales desarrolladas por los principios y teorías de la “”Economía Realmente Existente”.
Los principales ejes de esta opción política son la Economía, la Eficacia y la Eficiencia, cuestiones con las cuales nadie podría estar en desacuerdo, siempre y cuando estuvieran en directa relación con un mayor Bienestar de la Ciudadanía y provocaran una redistribución de la riqueza.
Como lo plantea Blanca Olías de Lima, en el prologo del libro La Nueva Gestión Publica “En los albores de la Reforma del Estado, la mercadotecnia (mas mercado, menos Estado), fue la fuente de inspiración, y casi la consigna, que guio el asalto de las viejas y sospechosas burocracias. Al menos en los países europeos, esta oleada vino precedida de una amplia y documentada bibliografía que puso al descubierto a los nuevos mandarines o como las solidas burocracias occidentales se habían ido apoderando de resortes efectivos de poder que les permitía condicionar las decisiones políticas”, (pág. XII).
Es decir a la base de las reformas y modernizaciones, esta la cuestión del poder, las relaciones de fuerza entre las anquilosadas estructuras Wewerianas, basadas en los innumerables procedimientos, timbres y estampillas, que entraban una más rápida y libre circulación de mercancías, capitales y personas.
1.- PRIMERA ETAPA
Una primera etapa de implementación de las reformas del Estado, se aplica el llamado “Gerencialismo Clásico”, basado principalmente en las teorías desarrolladas por Taylor y Fayol, y la corriente de la organización científica del trabajo que lideraron. El Taylorismo y su gran desarrollo socio – técnico, la producción en masa de bienes, respondía a las mismas contriciones y recursos medio ambientales que la burocracia.
El Gerencialismo como sistema socio técnico se articula sobre la base de una premisa de partida: la separación entre el ámbito de la acción y el de la decisión o entre aquellos que toman decisiones y aquellos que las ejecutan (citado por Blanca Olías de Lima en La Nueva Gestión Pública, pág. 5)
Este planteamiento y la teoría subyacente padece de una enfermedad congénita, que es no ser capaz de diferenciar entre Mercado y Estado, efectivamente en una industria podemos arbitrariamente aplicar procesos de producción que rindan mas eficiente, económico y eficaz el producto deseado y efectivamente aplicamos un modelo de división del trabajo, donde el que toma las decisiones es el dueño y los que ejecutan son los trabajadores, técnicos y profesionales.
En el Estado y en particular en el Municipio, existen estamentos que a la vez son directivos y políticos, son electos por la ciudadanía, por tanto están sometidos a las relaciones y juegos de La Política.
2.- SEGUNDA ETAPA
En esta segunda etapa se desarrolla principalmente la idea del Ciudadano _ Cliente, sobre la premisa que la ciudadanía debe “Empoderarse”, y ejercer sus derechos, se traslada mecánicamente el concepto del mercado, a saber que todo consumidor puede y debe ejercer su poder frente al Estado.
Coherentemente con sus postulados la NGP, desplaza la rendición de cuentas del ámbito político al del consumo y traslada las obligaciones de la administración a las del mercado. “Son los clientes de los servicios públicos los que deben evaluar los servicios que se prestan y, por tanto el éxito o el fracaso de la gestión.”(Citado por Blanca Olías de Lima en La Nueva Gestión Pública, pág. 24)
Si tomamos este principio de “cliente”, vemos que es absolutamente imposible aplicarlo en el ámbito municipal, dado que la Gestión Municipal tiene limitaciones legales, estructurales, de recursos y de roles y funciones, que dejan fuera de su campo de acción muchas de las acciones que los vecinos – clientes quisieran que ejerciera.
Solo por señalar algunas, de las cuales los ciudadanos de una comuna exigen responsabilidad municipal, las políticas de vivienda, de transporte, de salud y de obras, no son resorte municipal, así como las de emprender negocios, producir mercancías o invertir en mercados inmobiliarios y otros.
La NGP, se manifiesta en una lucha frontal contra las burocracias, cuestión que en muchos de sus aspectos podemos estar de acuerdo, sin embargo la administración municipal esta “amarrada” a mantener una cantidad de funcionarios muchas veces ineficientes, los cuales están regido por leyes de “planta” y estatutos administrativos que hacen prácticamente imposible su remoción.
Tal situación produce un fenómeno a nivel del Estado y Municipios, por lo cual se aumenta considerablemente el número de funcionarios por la vía de los contratos temporales a honorarios, que muchas veces cumplen las mismas funciones que los trabajadores “oficiales”
Otra consideración quizás al margen, pero sin embargo contradice la teoría de Achicar el Estado y Agrandar el Mercado, una mejora de los servicios conduce a una mayor demanda y por tanto a un mayor gasto público.
B) EL CONCEPTO DE GOBERNANZA
Hace alrededor de dos décadas comenzó a utilizarse por los economistas el concepto de Gobernanza, castellanizando la palabra de origen anglosajón Gobernance, que luego comenzó a ser utilizada en los ámbitos gubernamentales.
Este concepto es definido en el libro “Herramientas para Promover la Transparencia en la Gobernanza Local”, producido por UN-HABITAT Y TRASPARENCIA INTERNACIONAL en marzo de 2004 (págs.7 y 8) como:
“El ejercicio de la autoridad económica, política y administrativa para manejar los asuntos de un país a todo nivel. Comprende los mecanismos, procesos e instituciones por medio de los cuales los ciudadanos y los grupos articulan sus intereses, ejercen sus derechos legales, cumplen sus obligaciones y resuelven sus diferencias.”
Normalmente, la Gobernanza se describe en el sentido que incluye al gobierno, a la sociedad y al sector privado. En el contexto urbano, esto significa que la responsabilidad de manejar los asuntos de una ciudad no se limita al gobierno local, sino incluye a una amplia variedad de actores, como los gobiernos nacionales y regionales (Provinciales y Estatales); el sector privado; organizaciones no gubernamentales y comunitarias de base (ONGS/OCBs), los medios de comunicación, los gremios de profesionales y otros miembros de la sociedad civil.
En segundo lugar, el concepto de Gobernanza se centra en las instituciones y los procesos.
En un contexto donde los recursos son escasos, las prioridades opuestas, pero igualmente legítimas deben conciliarse por medio de procesos que involucren a todos los actores en la toma de decisiones. Esto tiene importantes consecuencias en el desarrollo de un sistema que promueva la transparencia en el ámbito local. La transparencia en la toma de decisiones y en las instituciones puede convertirse en una estrategia fundamental para comprometer a los actores, combatir la corrupción y mejorar la calidad de la Gobernanza urbana en general.
Retomando y validando estas definiciones, consideramos que tienen a diferencia de La nueva Gestión Pública en su versión salvaje de su primera etapa y la “suavizada” de la segunda etapa, descritas en los puntos anteriores, la ventaja de incluir a los sectores de la Sociedad Civil, como parte a considerar en la implementación de políticas públicas.
Sin embargo creemos necesario contextualizar históricamente estas definiciones:
Una primera idea que nos surge es situar esta conceptualización en un mundo “globalizado”, donde lo que comanda la política es el mercado y la ideología “neoliberal”. Esta línea de pensamiento se genera después de la caída del muro de Berlín, donde se termina la guerra fría y se pasa a las llamadas “Guerras de “Baja Intensidad”, desarrollando además el concepto de los países “Del Eje del Mal” y el impulso de un pensamiento tal que definido por Marcuse en los años sesenta como “Unilateral”, por supuesto teledirigido por los países de “eje del Bien”.
Esta forma de gobernar surge de la empresa privada y se traslada por medio de diferentes instituciones e instancias como el FMI, el BM y el Consenso de Washington, los cuales impulsan y exigen a los países del Mundo y particularmente a los menos desarrollados la aplicación de medidas de ajuste económico, con el objeto de poder acceder a créditos.
Sin embargo podemos rescatar la importancia en el contexto socio – político actual, la importancia que este sistema de ejercer políticas públicas da a la “Democracia” y a su valor como sistema político.
Otro punto que nos parece importante es la divulgación y la estrategia de vincular a sectores privados (empresariales) con el sector público y la sociedad civil, en la elaboración e implementación de decisiones políticas, económicas y sociales. El objetivo es reducir la verticalidad y promover la “Horizontalidad” en la gestión y dar mayor participación a los sectores empresariales y de la sociedad civil.
Si bien este discurso forma parte de un concepto “globalizador” que resalta la importancia del mercado en detrimento del individuo y lo colectivo, podemos utilizar quizás la idea de “gobernanza democrática” o la de “buena gobernanza, para integrar los derechos ciudadanos, los derechos humanos, los derechos económicos, sociales y medio ambientales, como parte constitutiva e una nueva forma de Gobernar el Espacio Local.
C.- PRINCIPALES PRINCIPIOS DE LA TEORIA DE GOBERNANZA
Hemos visto como desde hace mas de medio siglo, se han venido desarrollando en los países occidentales desde el fin de la segunda guerra mundial, y particularmente a lo largo de las últimas décadas, deferentes teorías de gestión, que buscan gobernar los estamentos nacionales, estatales, provinciales y locales, acercándolos a veces de manera brutal a la semejanza de una empresa privada y otras entregando cuotas relativas de participación a la ciudadanía.
Nuestro objetivo es claramente ver algunos elementos que devuelvan soberanía a los ciudadanos y sus instituciones, que generen un cierto equilibrio y equidad en las formas de desarrollar políticas publicas y vayan en el sentido de resolver los mayores problemas de las grandes mayorías excluidas del sistema económico realmente existente.
Sabemos que la actual situación mundial esta lejos de favorecer este tipo de Gobierno, sin embargo creemos que existen brechas que son posible de utilizar y pueden servir de palancas para una mayor participación en la elaboración de políticas publicas, mas aun si se trata del nivel local, cuya cercanía entre la población y la autoridad se da en el cuadro de un territorio limitado.
En el libro de IN-HABITAT Y TRANSPARECIA INTERNACIONAL (2004), hay algunos principios que nos parecen interesantes de desarrollar y posibles de aplicar.
1.- LA TRANSPARENCIA
“El Banco Mundial (2000) en “Cities in Transition: Urban Strategy and local “Gobernment”, plantea que la transparencia es fuertemente reconocida como el principio elemental de la buena Gobernanza. Como lo observa el PNUD, transparencia significa “compartir información y actuar de manera abierta”. Además la transparencia permite a los actores reunir información que puede ser criticada para revelar abusos y defender sus intereses. Los sistemas transparentes tienen procedimientos claros para la toma de decisiones publicas y canales de comunicación abierto entre los actores y funcionarios, y ponen a su disposición una amplia gama de información” (PNUD 1997, Governance for sustainable developpement, New York., pag, 36)
Este principio puede ser un pilar, un soporte de una administración local, veamos algunas consecuencias de un actuar, de una Gobernanza Transparente:
v La transparencia permite la inclusión de todos, sin discriminación de ingresos, razas, sexo, religión o posición social, la Información distribuida igualitariamente es la fuente de una mayor participación ciudadana, de mayor interés por la “cuestión pública”
v Establece un dialogo ciudadano permanente, por tanto una retro-alimentación de las autoridades.
v Establece un control ciudadano sobre la gestión.
v Se genera una barrera a la manipulación de los Partidos Políticos, una distancia entre gestión y aparatos partidarios, en la medida que las autoridades se deben a sus electores informados.
v La transparencia sirve no solo a informar al público, sino que junto con ellos a desarrollar ideas y propuestas, lo cual da legitimidad a la acción de la autoridad.
v La transparencia ayuda a establecer un relación estable con el sector privado, es decir en la medida que la empresa tiene claridad de los proyectos que desarrolla con una entidad gubernamental, esta relación puede perdurar en el tiempo, a su vez en la profundidad y la fluidez de la información de los negocios privados con estamentos gubernamentales, la ciudadanía va a apoyar estas iniciativas, fuera de dudas de malos manejos financieros.
v La falta de confianza del ciudadano lleva a un desinterés de estos a participar en la vida política y en el sector privado a postular a prestaciones de servicios o negocios.
v Fortalecer el rol de los Concejos Municipales, desarrollando un dialogo fluido y permanente con la ciudadanía, dejar el rol pasivo y generar una Estrategia de Comunicación Proactiva que permita formación opinión objetiva y positiva de los procesos y políticas municipales.
2.- TRANSPARENCIA Y RENDICION DE CUENTAS
En el cuadro de un Gobierno Trasparente, el mejor acceso a la información y fundamentalmente una política diáfana de Rendición de Cuentas, fortalece la democracia y la participación ciudadana.
El Banco Mundial ha identificado tres tipos principales de Rendición de Cuentas: Rendición de Cuentas Políticas, que se expresa en la realización de elecciones periódicas, Rendición de Cuentas Administrativas, que se representa por medio de mecanismos horizontales y verticales dentro y entre instituciones publicas, y la Rendición de Cuentas Social, que incluye mecanismos que obligan a las instituciones a rendir cuentas a sus ciudadanos. (En Herramientas para Promover la Transparencia en la Gobernanza Local”, producido por UN-HABITAT Y TRASPARENCIA INTERNACIONAL en marzo de 2004 (pág.10).
Esto a nuestro modo de entender significa que las autoridades municipales deben someterse periódicamente al escrutinio ciudadano en estos tres aspectos, lo cual significa establecer mecanismos concretos de sanción al no cumplimiento de las metas y objetivos por los cuales fueron electos, tales como REFERENDUM y REVOCACION DEL MANDATO, por iniciativa ciudadana.
Junto con estos mecanismos post-eleccionarios, deben existir compromisos establecidos por escrito ex - antes que permitan realizar un seguimiento y monitoreo permanente por la ciudadanía y sus organismos sociales y comunitarios de los acuerdos pre – establecidos.
3.- TRANSPARENCIA Y CORRUPCIÓN
Corrupción significa el uso inadecuado de un cargo para beneficio personal. El cargo es la posición de confianza que le confiere a una persona autoridad para actuar en representación de una institución, ya sea privada, publica o sin fines de lucro. (En Herramientas para Promover la Transparencia en la Gobernanza Local”, producido por UN-HABITAT Y TRASPARENCIA INTERNACIONAL en marzo de 2004 (pág.10).
Lo importante de esta definición es que no solo se refiere a cargos públicos, sino que se hace extensiva a lo privado y a lo sin fines de lucro. Sobre este último sector hemos tenido claros ejemplos en el ámbito de ONG, cuyos “dueños” se han apropiado de fondos de la Cooperación Internacional y de la filantropía de las personas. Así mismo a nivel estatal existen varios ejemplos relacionados con esta materia.
Existen diferentes formas de Corrupción, señalaremos algunos tipos de estas, solo como un listado a considerar:
· Soborno (dar alguna forma de beneficio para influir sobre una acción.
· Malversación, Hurto y Fraude, tomar dinero u otros objetos de valor en beneficio propio.
· Extorsión, amenazar o utilizar la violencia para obligar a cooperar con un objetivo propio.
· Abuso de discrecionalidad, el abuso de un cargo para beneficio personal, pero sin influencia externa o extorsión.
· Favoritismo, Nepotismo y Clientelismo, promover el interés de un Partido Político, un familiar, un grupo religioso, étnico o de algún interés particular.
· Contribuciones Políticas Indebidas, utilización de Fondos Públicos en beneficio de un determinado Partido Político.
La corrupción juega un papel nefasto ya que disminuye los fondos públicos desviándolos hacia fines particulares, por lo no se destinan a los fines por los cuales los ciudadanos pagan sus impuestos, generando una desconfianza y un alejamiento de la participación ciudadana.
Reduce los esfuerzos de la lucha contra la pobreza, en la misma medida y proporción que son desviados, por tanto golpea con más fuerza a los sectores pobres de la sociedad, pierden efectividad los planes y programas sociales y disminuye la eficiencia y eficacia de los servicios públicos.
Disminuye la seguridad, la salud ambiental, dado que se socava la aplicación de reglamentos y políticas en esos ámbitos.
Se pone en riesgo la estabilidad política, en la medida que genera desconfianza en las políticas públicas, en las autoridades y en las instituciones.
Y lógicamente la corrupción golpea brutalmente a los más pobres en la medida que no cuentan con recursos ni dinero que les permita competir en ese mercado de sobornos.
La corrupción se expande con mayor facilidad en situaciones extremas de guerra, pobreza, catástrofes, cuando los bienes son escasos, cuando hay falta de información, insuficiencia de servicios básicos, malas políticas salariales para los funcionarios públicos.
Sin embargo existe mayor corrupción cuando no existen sanciones, cuando no existen casi riesgos para el que comete algún tipo de “falta”, cuando la protección sindical o gremial es excesiva o los estatutos administrativos facilitan la protección de los funcionarios sin importar su calidad humana ni profesional.
La corrupción se produce también como política de Estado, se crea un complejo sistema de redes que crea un sistema de intercambio, que organiza la corrupción, como ha sido en países como México (El PRI) y Perú(FUJIMORI _ MONTECINOS) , y porque no dar como ejemplo la amplia red de corrupción que se estableció en Chile durante la Dictadura, la cual permitió el enriquecimiento ilícito del Dictador Pinochet, su familia y sus colaboradores los cuales se beneficiaron de la venta de las industrias y empresas del Estado.
D.- POLITICAS DE PARTICIPACION CIUDADANA
El Ex Ministro Secretario General de Gobierno, Osvaldo Puccio, en la presentación del libro “Gobernar con las Personas” producido por esa secretaria escribe: “En el fortalecimiento de la participación ciudadana y su inclusión como componente relevante de la Gestión Publica, descansa buena parte de las posibilidades de realizar una transformación del Estado que permita consolidar un desarrollo nacional con equidad social. La participación de las personas y grupos sociales en los asuntos públicos es una condición sine qua non para la emergencia y consolidación de una ciudadanía genuinamente democrática” (2004)
En este mismo libro el ex Presidente Lagos al dar a conocer el Plan para el fortalecimiento de la Sociedad Civil el 2 de mayo de 2001 nos plantea: “La gobernabilidad democrática no es fruto de la ingeniería política, sino de la calidad de la vida social”.
I. INTRODUCCION:
El presente texto buscara entregar algunas ideas para mejorar la gestión municipal, teniendo como base una Municipalidad y un territorio comunal complejo y heterogéneo como es la comuna de Maipú.
Generalmente al tratar los temas de Gestión Municipal, se busca plantear “Grandes Reformas Estructurales”, que están fuera del alcance de poder realizarse, dado el carácter de la actual legislación municipal, y de los juegos de poder político que existen a nivel nacional, como para avanzar en las modificaciones necesarias para mejorar y hacer una gestión eficiente y eficaz y a la vez que permita una participación de la ciudadanía vecinal y sobre este ultimo tema, la participación ciudadana es a la vez un gran déficit estructural de la actual democracia representativa realmente existente.
Por tanto haremos algunas indicaciones al alcance de las circunstancias y posibilidades que vemos, sin caer en la tentación de elaborar grandes tesis, que obviamente se encuentren sin posibilidades de implementarse por las razones políticas señaladas.
A) Contexto Nacional
Solamente a partir de 1992, en nuestro país, existe elección para Alcaldes y Concejales a nivel de los Municipios, sin embargo esta elecciones populares se encuentran enmarcadas en un cuadro de legal que favorece la elección de estos representantes políticos, presentados por grandes conglomerados, generando un sistema perverso de exclusión de las minorías que no tienen representación parlamentaria, salvo algunas excepciones muy calificadas a nivel Nacional.
Las comunas en nuestro país juegan un rol sumamente importante, al ser responsables de la Gestión Local, es el lugar donde la ciudadanía se acerca con mayor facilidad por su cercanía para buscar solución a los principales problemas que los aquejan, muchos de los cuales, no son de responsabilidad municipal, ejemplo meridanamente claro de esta situación, es la puesta en marcha del Transantiago y su implementación.
Los Municipios tienen responsabilidad en dos ámbitos centrales y de carácter social: Educación y Salud Primaria, dado que deben por ley administrar Colegios y Liceos, como también Consultorios y Dispensarios.
En el caso particular de la Municipalidad de Maipú, esta es propietaria del Agua, bien fundamental y escaso, la cual proporciona un importante porcentaje de sus ingresos.
Otro de los aspectos relevantes de la administración municipal, es la administración de una importante área social y de protección, la cual es responsable de todo lo relacionado con sub-sidios a los sectores más desprotegidos, de promover la organización comunitaria y desarrollar políticas hacia la mujer, infancia, adulto mayor, discapacitados y sobre fomento productivo y empleo.
La otra gran área municipal es la de Espacios Públicos, cuya responsabilidad dice relación con Ornato y Aseo, Pavimentación, Alumbrado Publico, Transito, Sistemas de Aguas Lluvias y Canales y Seguridad Ciudadana.
Existe un sistema de recaudación de fondos municipales, basado en los Ingresos Propios, generados por cada municipio sobre la base de diferentes impuestos municipales (Patentes Comerciales, Patentes de Vehículos, Derechos de Aseo, Contribuciones de Inmuebles y Propiedades, etc.) y fondos provenientes del FONDO MUNICIPAL, por el cual se procede a realizar una redistribución de dineros, sobre la base de “ayudar” a los municipios pobres.
Claramente el sistema de recaudación de fondos municipales, provoca una discriminación y diferenciación entre los municipios “ricos” y los municipios “pobres”, los primeros pueden por la vía de mejores ingresos mantener sistemas de educación y salud de altos estándares, mientras los otros ofrecen estos servicios con muchas dificultades a los ciudadanos de esas comunas.
B) Contexto Comunal:
Con el objeto de situarnos territorialmente, copiamos aquí los datos sobre la comuna, publicados en la página WEB de la Municipalidad de Maipú.
Datos de Maipú
Ubicación: 33º 32' latitud sur y 70º 46' longitud oeste (aproximadamente a 13 kms del centro de Santiago) y a 488 m. promedio sobre el nivel del mar. Maipú se encuentra en los llanos del río Maipo y del río Mapocho, junto a unas pequeñas colinas o cerros y algunas estribaciones de la Cordillera de la Costa.
Límites comunales: Al norte con Pudahuel; al nororiente con Estación Central y Cerrillos; al sur con San Bernardo y Calera de Tango; al poniente con Padre Hurtado y Curacaví.
Superficie: 135,5 km2, (24% son terrenos urbanizados, 63% terrenos de uso agrícola y 13,5 % son cerros cordilleranos). La Municipalidad mantiene un total de 2.240.418 m2 de áreas verdes, la superficie más grande a cargo de una corporación edilicia, en todo el país.
Clima: Mediterráneo templado húmedo con gran influencia marítima y vientos predominantes del sur y suroeste. Maipú es cruzado por el río Mapocho, un afluente de éste llamado Zanjón de la Aguada y 132 canales agrícolas pequeños.
Según el último Censo (2002), Maipú tenía un total de 468.390 habitantes, (48,5% hombres y 51,5% mujeres), y un total de 126.972 viviendas. La población urbana era equivalente al 99,3% de la comuna. El alfabetismo se elevaba al 98,5% de la población mayor de 10 años. Un 2,56% de la población se siente perteneciente a una etnia originaria, siendo la mayoría (2,54%) de origen mapuche. La densidad poblacional es de 3.780,2 hab/km².
La tasa de crecimiento de la población se calcula en un 3,1% anual, habiendo disminuido en los últimos 7 a 8 años, producto de una estabilización en la ocupación del suelo urbano y modificaciones en la composición del mercado inmobiliario: viviendas de mayor valor de venta, mayor construcción de conjuntos tipo condominio y drástica disminución de viviendas sociales. En las décadas anteriores, Maipú se caracterizó por un crecimiento urbano explosivo, con tasas anuales que promediaban el 6%. La estimación municipal de población para el año 2006, es de 525.745 habitantes.
La comuna es en gran parte de clase media. Los grupos socioeconómicos medio y medio bajo conforman el 67% de la población comunal, y el 6,8% de habitantes están bajo la línea de la pobreza. Sólo 1 de cada 30 personas de la comuna corresponden a la clase alta.
Gran parte de la población trabaja fuera de la comuna, en labores industriales y actividades de servicios. Un 78% es asalariado; un 13% son trabajadores por cuenta propia. Los empleadores o empresarios son el 4%, igual porcentaje se ocupa como personal de servicio doméstico y un 1% trabaja en forma no remunerada, con familiares.
Los principales grupos de ocupación han variado, desde un perfil primordialmente de oficios y administrativo a uno de técnicos, tanto en hombres como en mujeres, pasando a ser el principal grupo ocupacional, incrementándose levemente, además, los trabajadores de servicios y comercio y los profesionales. El desempleo alcanza al 8%, cifra similar en el nivel nacional.
La tasa de participación de la fuerza de trabajo en la comuna (población de 15 años o más, que se encuentra ocupada o buscando trabajo) aumentó de un 53% en 1992, a un 58% en 2002. La participación femenina alcanza al 43%.
C) CONTEXTO SOCIO POLITICO COMUNAL
Desde 1992, fecha de las primeras elecciones democráticas, después de la Dictadura, la Municipalidad de Maipú ha sido dirigida por la coalición de PARTIDOS POR LA DEMOCRACIA, salvo el periodo 2000 a 2004, el cual fue regentado por la ALIANZA POR CHILE, agrupación de partidos de derecha.
La comuna de Maipú, hasta el inicio de la década de los ochenta era una zona industrial, con importantes empresas de databan del periodo de los años cuarenta, donde se desarrollo una política a nivel nacional de sustitución de importaciones, instalándose en este territorio industrias metal- mecánicas, textiles, conserveras y de plantas acopiadoras de energía y combustibles.
La comuna a su vez contaba con una gran área de producción agrícola, de hortalizas y verduras, frutales, pastizales y de producción de leche, quesos y mantequilla. Contaba además con una importante producción bovina y porcina.
Esta situación conlleva una fuerte organización de los trabajadores en potentes sindicatos tanto a nivel industrial como campesino.
Esta situación como explicitan los datos comunales expresados en el punto anterior, ha cambiado radicalmente, ya prácticamente la zona agrícola no existe y solo queda una pequeña zona industrial, habiendo desaparecido la mayoría de las industrias textiles y metal – mecánicas. Y por tanto la organización social y sindical en torno a esas actividades.
Hoy encontramos una comuna que ha recibido una inmensa cantidad de habitantes, desplazados o erradicados desde comunas “ricas” a vivir hacinados en “villas” y desde hace una década existe la creación de conglomerados de nuevas poblaciones con personas de ingreso medio.
Los nuevos habitantes de la comuna, desarraigados de sus lugares de origen donde mantenían y sostenían redes de protección familiar y vecinal, fuentes de trabajo cercanas y lazos de afectividad, se encuentran en condiciones adversas para establecer niveles organizativos y de participación comunal, lejanía de sus lugares de trabajo, desconocimiento del entorno social, desconfianza del medio vecinal, desconocimiento y lejanía de las autoridades municipales.
Los antiguos vecinos de la comuna, arraigados principalmente en el casco antiguo de la comuna, la mayoría entrando en la etapa de vida llamada de la “tercera edad”, alejados de sus hijos los cuales han emigrado a otras comunas, y en una gran proporción cesados de sus antiguos trabajos en las industrias que dejaron de existir, viven mas bien enclaustrados en sus viviendas deterioradas con el paso del tiempo.
Esta situación genera necesariamente una apatía en lo político y en lo social, que nos diferente a lo que se vive a nivel nacional, y debe ser una preocupación central de un gobierno comunal que busque legitimarse, dando nuevos aires y nuevos caminos, a los nuevos y a los antiguos ciudadanos de la comuna.
D) PLAN DE DESARROLLO COMUNAL
Con el objeto de tener una visión global de los objetivos planteados por la actual administración municipal, señalaremos los principales planteamientos y objetivos que conforman el PLAN DE DESARROLLO COMUNAL, elaborado por la dirección municipal y aprobado por el Concejo Comunal en el año 2005.
La construcción de un Plan de Desarrollo Comunal de largo plazo (con horizonte al Bicentenario de la Batalla de Maipú), pensado para la segunda comuna más grande del país y uno de los territorios más extensos de la metrópoli de Santiago, constituye una labor de la más alta envergadura, que el Municipio proyecta establecer como un resultado estratégico de la CUMBRE MAIPU, PROTAGONISTAS DEL BICENTENARIO y, en particular, de las Cumbres Temáticas a desarrollar durante el año 2007.
Nuestra visión de comuna corresponde al de una ciudad en consolidación, propuesta como “el mejor lugar para vivir” exige al Municipio una convocatoria ciudadana de magnitud tal que amerita un proceso previo de reflexión y consenso gradual y sistematizado, en una variedad de tópicos.
Este proceso se ha iniciado durante el presente año, con la preparación de un primer Encuentro al que se convocarán las fuerzas vivas de la comuna, protagonistas del desarrollo local en sus más variadas esferas: social, productiva, cultural, medioambiental, urbanística, entre las principales.
En este contexto, el presente Plan de Acción Anual para el período presupuestario 2007, representa un esfuerzo de sistematización de planes, programas, proyectos e iniciativas de gestión que el Municipio emprenderá para materializar el Programa de Gobierno Comunal aprobado por la ciudadanía comunal en diciembre de 2004 por el cuatrienio 2005-2008 y para el avance de una estrategia de desarrollo esencialmente fundada en los cinco grandes Objetivos Transversales de gestión, definidos por el Municipio:
a) Maipú, Comuna Gran Ciudad, reflejo del Chile grande.
b) Promover la Participación Ciudadana.
c) Promover y Buscar la Equidad.
d) Promover la Articulación Público – Privada.
e) Modernizar el Municipio y que esté a escala mundial.
De la misma manera, el Gobierno Comunal ha definido un conjunto de ocho (8) valores institucionales:
a) Eficacia – eficiencia
b) Transparencia
c) Solidaridad
d) Participación
e) Cercanía y cariño
f) Justicia
g) Compromiso
h) Coherencia
RED DE PROYECTOS ESTRATÉGICOS MUNICIPALES
OBJETIVO(S) Y/O DESCRIPCIÓN
1. Cumbre Maipú, Convocar para el mes de noviembre de 2006 a maipucinas y maipucinos representativos de los distintos ámbitos del quehacer comunal con el objeto de reflexionar y soñar el futuro con miras a proponer y construir el Maipú que queremos con miras a las celebraciones de nuestro bicentenario (2010 -2018), ofreciendo una oportunidad única para reencontrarse en nuestra historia, valorar identidad y a partir de esa reflexión hacer de Maipú una comuna gran ciudad, reflejo del Chile Grande.
2. Capacitación El proyecto de Capacitación Municipal pretende responder a las necesidades de formación y actualización de conocimientos en el personal, en distintas materias, en pro de entregar a la comunidad un servicio eficaz y eficiente. El proyecto contempla una definición de necesidades de capacitación, identificación de situaciones concretas que dan cuenta de las dificultades que enfrentan los funcionarios en el ejecución de sus tareas diarias, objetivos a cumplir, acciones a desarrollar, destinatarios, fuentes de financiamiento y estará basado en un diagnóstico de necesidades derivado de la recopilación de antecedentes que evidencian los problemas de gestión en distintas áreas municipales.
3. Metro Mejorar el trasporte público de las comunas de Maipú, Pudahuel y Lo Prado. Coordinar las acciones necesarias para facilitar la construcción de la línea y con ello obtener los mejores beneficios para la comunidad maipucina y entorno en general.
4. Parque Tres Poniente Diseñar e implementar un parque vivo, entendiendo esto como la conversión y transformación del parque en un eje transversal de desarrollo local y de integración, dónde se desarrollen actividades sociales, culturales, artísticas, deportivas, recreativas y/o comerciales.
5. Manzana Municipal Conformación de la Manzana Municipal como un sub-centro metropolitano, plataforma de servicios, transferencias e inversiones públicas
6. Boulevard 5 de Abril Revalorizar el área central comercial de la comuna, integrando a ella, el ámbito histórico - religioso y el ámbito cívico – servicios públicos (manzana municipal) para conseguir espacios públicos de alta calidad urbana y a escala peatonal.
Propiciar el escenario urbano adecuado para el desarrollo futuro de inversiones públicas y privadas en los distintos ámbitos (culturales, históricos, comerciales, servicios profesionales, de transporte, habitacionales, entre otros), para la constitución efectiva del eslabón central del macro eje avenida 5 de abril.
II.- NUEVA GESTION PÚBLICA Y GOBERNANZA: HACIA UNA POLITICA DE BARRIOS.
En 1845 Federico Engels, escribía La situación de la clase obrera en Inglaterra. Luego de recopilar documentación biográfica y testimonial (Informes Policiales, Judiciales), había pasado varios meses recorriendo distintos barrios obreros de las principales ciudades de la isla. El habla de barrio a partir de las condiciones de vida de los obreros ingleses, particularmente la vivienda. Señala que hay barrios que se les valoriza como “feos”, “de ladrones” y hay barrios apartados que son “limpios, habitables y decentes”: Describe los barrios como “obreros”, “proletarios”, “bajos”, “pobres” y “mas pobres”, señala el contraste con los “aristocráticos” y “burgueses”, además distingue los barrios “viejos” y “nuevos” ( en El barrio en la Teoría Social, Ariel Gravano, pág. 19).
Un siglo y medio después, la situación no ha cambiado mucho en el fondo, seguimos asistiendo a una estructuración segregacionada de las ciudades, “barrios altos” y “barrios bajos”, “barrios decentes” y “barrios peligrosos y mugrosos”, por tanto en una misma comuna reproducimos los estereotipos que se dan a niveles regionales, de provincia, con un diseño de ciudad urbanísticamente estructurante de una potencial discriminación y marginación de las mas elementales decisiones comunales.
Por lo cual una Gestión Municipal puede favorecer y expandir esta visión de ciudad o por el contrario establecer una Gestión que sea incluyente, participativa e integradora de todos los sectores socio – económicos y político que conforman el territorio comunal.
A) LA NUEVA GESTION PUBLICA
En América Latina desde hace un par de décadas, coincidiendo con un fuerte proceso de Globalización del Comercio Mundial, de perdida de fuerza de los Estados Nacionales y de Termino de la Guerra Fría, se ha impuesto una tendencia a la llamada Reforma y Modernización del Estado, que cabalga en alas de las políticas neo-liberales desarrolladas por los principios y teorías de la “”Economía Realmente Existente”.
Los principales ejes de esta opción política son la Economía, la Eficacia y la Eficiencia, cuestiones con las cuales nadie podría estar en desacuerdo, siempre y cuando estuvieran en directa relación con un mayor Bienestar de la Ciudadanía y provocaran una redistribución de la riqueza.
Como lo plantea Blanca Olías de Lima, en el prologo del libro La Nueva Gestión Publica “En los albores de la Reforma del Estado, la mercadotecnia (mas mercado, menos Estado), fue la fuente de inspiración, y casi la consigna, que guio el asalto de las viejas y sospechosas burocracias. Al menos en los países europeos, esta oleada vino precedida de una amplia y documentada bibliografía que puso al descubierto a los nuevos mandarines o como las solidas burocracias occidentales se habían ido apoderando de resortes efectivos de poder que les permitía condicionar las decisiones políticas”, (pág. XII).
Es decir a la base de las reformas y modernizaciones, esta la cuestión del poder, las relaciones de fuerza entre las anquilosadas estructuras Wewerianas, basadas en los innumerables procedimientos, timbres y estampillas, que entraban una más rápida y libre circulación de mercancías, capitales y personas.
1.- PRIMERA ETAPA
Una primera etapa de implementación de las reformas del Estado, se aplica el llamado “Gerencialismo Clásico”, basado principalmente en las teorías desarrolladas por Taylor y Fayol, y la corriente de la organización científica del trabajo que lideraron. El Taylorismo y su gran desarrollo socio – técnico, la producción en masa de bienes, respondía a las mismas contriciones y recursos medio ambientales que la burocracia.
El Gerencialismo como sistema socio técnico se articula sobre la base de una premisa de partida: la separación entre el ámbito de la acción y el de la decisión o entre aquellos que toman decisiones y aquellos que las ejecutan (citado por Blanca Olías de Lima en La Nueva Gestión Pública, pág. 5)
Este planteamiento y la teoría subyacente padece de una enfermedad congénita, que es no ser capaz de diferenciar entre Mercado y Estado, efectivamente en una industria podemos arbitrariamente aplicar procesos de producción que rindan mas eficiente, económico y eficaz el producto deseado y efectivamente aplicamos un modelo de división del trabajo, donde el que toma las decisiones es el dueño y los que ejecutan son los trabajadores, técnicos y profesionales.
En el Estado y en particular en el Municipio, existen estamentos que a la vez son directivos y políticos, son electos por la ciudadanía, por tanto están sometidos a las relaciones y juegos de La Política.
2.- SEGUNDA ETAPA
En esta segunda etapa se desarrolla principalmente la idea del Ciudadano _ Cliente, sobre la premisa que la ciudadanía debe “Empoderarse”, y ejercer sus derechos, se traslada mecánicamente el concepto del mercado, a saber que todo consumidor puede y debe ejercer su poder frente al Estado.
Coherentemente con sus postulados la NGP, desplaza la rendición de cuentas del ámbito político al del consumo y traslada las obligaciones de la administración a las del mercado. “Son los clientes de los servicios públicos los que deben evaluar los servicios que se prestan y, por tanto el éxito o el fracaso de la gestión.”(Citado por Blanca Olías de Lima en La Nueva Gestión Pública, pág. 24)
Si tomamos este principio de “cliente”, vemos que es absolutamente imposible aplicarlo en el ámbito municipal, dado que la Gestión Municipal tiene limitaciones legales, estructurales, de recursos y de roles y funciones, que dejan fuera de su campo de acción muchas de las acciones que los vecinos – clientes quisieran que ejerciera.
Solo por señalar algunas, de las cuales los ciudadanos de una comuna exigen responsabilidad municipal, las políticas de vivienda, de transporte, de salud y de obras, no son resorte municipal, así como las de emprender negocios, producir mercancías o invertir en mercados inmobiliarios y otros.
La NGP, se manifiesta en una lucha frontal contra las burocracias, cuestión que en muchos de sus aspectos podemos estar de acuerdo, sin embargo la administración municipal esta “amarrada” a mantener una cantidad de funcionarios muchas veces ineficientes, los cuales están regido por leyes de “planta” y estatutos administrativos que hacen prácticamente imposible su remoción.
Tal situación produce un fenómeno a nivel del Estado y Municipios, por lo cual se aumenta considerablemente el número de funcionarios por la vía de los contratos temporales a honorarios, que muchas veces cumplen las mismas funciones que los trabajadores “oficiales”
Otra consideración quizás al margen, pero sin embargo contradice la teoría de Achicar el Estado y Agrandar el Mercado, una mejora de los servicios conduce a una mayor demanda y por tanto a un mayor gasto público.
B) EL CONCEPTO DE GOBERNANZA
Hace alrededor de dos décadas comenzó a utilizarse por los economistas el concepto de Gobernanza, castellanizando la palabra de origen anglosajón Gobernance, que luego comenzó a ser utilizada en los ámbitos gubernamentales.
Este concepto es definido en el libro “Herramientas para Promover la Transparencia en la Gobernanza Local”, producido por UN-HABITAT Y TRASPARENCIA INTERNACIONAL en marzo de 2004 (págs.7 y 8) como:
“El ejercicio de la autoridad económica, política y administrativa para manejar los asuntos de un país a todo nivel. Comprende los mecanismos, procesos e instituciones por medio de los cuales los ciudadanos y los grupos articulan sus intereses, ejercen sus derechos legales, cumplen sus obligaciones y resuelven sus diferencias.”
Normalmente, la Gobernanza se describe en el sentido que incluye al gobierno, a la sociedad y al sector privado. En el contexto urbano, esto significa que la responsabilidad de manejar los asuntos de una ciudad no se limita al gobierno local, sino incluye a una amplia variedad de actores, como los gobiernos nacionales y regionales (Provinciales y Estatales); el sector privado; organizaciones no gubernamentales y comunitarias de base (ONGS/OCBs), los medios de comunicación, los gremios de profesionales y otros miembros de la sociedad civil.
En segundo lugar, el concepto de Gobernanza se centra en las instituciones y los procesos.
En un contexto donde los recursos son escasos, las prioridades opuestas, pero igualmente legítimas deben conciliarse por medio de procesos que involucren a todos los actores en la toma de decisiones. Esto tiene importantes consecuencias en el desarrollo de un sistema que promueva la transparencia en el ámbito local. La transparencia en la toma de decisiones y en las instituciones puede convertirse en una estrategia fundamental para comprometer a los actores, combatir la corrupción y mejorar la calidad de la Gobernanza urbana en general.
Retomando y validando estas definiciones, consideramos que tienen a diferencia de La nueva Gestión Pública en su versión salvaje de su primera etapa y la “suavizada” de la segunda etapa, descritas en los puntos anteriores, la ventaja de incluir a los sectores de la Sociedad Civil, como parte a considerar en la implementación de políticas públicas.
Sin embargo creemos necesario contextualizar históricamente estas definiciones:
Una primera idea que nos surge es situar esta conceptualización en un mundo “globalizado”, donde lo que comanda la política es el mercado y la ideología “neoliberal”. Esta línea de pensamiento se genera después de la caída del muro de Berlín, donde se termina la guerra fría y se pasa a las llamadas “Guerras de “Baja Intensidad”, desarrollando además el concepto de los países “Del Eje del Mal” y el impulso de un pensamiento tal que definido por Marcuse en los años sesenta como “Unilateral”, por supuesto teledirigido por los países de “eje del Bien”.
Esta forma de gobernar surge de la empresa privada y se traslada por medio de diferentes instituciones e instancias como el FMI, el BM y el Consenso de Washington, los cuales impulsan y exigen a los países del Mundo y particularmente a los menos desarrollados la aplicación de medidas de ajuste económico, con el objeto de poder acceder a créditos.
Sin embargo podemos rescatar la importancia en el contexto socio – político actual, la importancia que este sistema de ejercer políticas públicas da a la “Democracia” y a su valor como sistema político.
Otro punto que nos parece importante es la divulgación y la estrategia de vincular a sectores privados (empresariales) con el sector público y la sociedad civil, en la elaboración e implementación de decisiones políticas, económicas y sociales. El objetivo es reducir la verticalidad y promover la “Horizontalidad” en la gestión y dar mayor participación a los sectores empresariales y de la sociedad civil.
Si bien este discurso forma parte de un concepto “globalizador” que resalta la importancia del mercado en detrimento del individuo y lo colectivo, podemos utilizar quizás la idea de “gobernanza democrática” o la de “buena gobernanza, para integrar los derechos ciudadanos, los derechos humanos, los derechos económicos, sociales y medio ambientales, como parte constitutiva e una nueva forma de Gobernar el Espacio Local.
C.- PRINCIPALES PRINCIPIOS DE LA TEORIA DE GOBERNANZA
Hemos visto como desde hace mas de medio siglo, se han venido desarrollando en los países occidentales desde el fin de la segunda guerra mundial, y particularmente a lo largo de las últimas décadas, deferentes teorías de gestión, que buscan gobernar los estamentos nacionales, estatales, provinciales y locales, acercándolos a veces de manera brutal a la semejanza de una empresa privada y otras entregando cuotas relativas de participación a la ciudadanía.
Nuestro objetivo es claramente ver algunos elementos que devuelvan soberanía a los ciudadanos y sus instituciones, que generen un cierto equilibrio y equidad en las formas de desarrollar políticas publicas y vayan en el sentido de resolver los mayores problemas de las grandes mayorías excluidas del sistema económico realmente existente.
Sabemos que la actual situación mundial esta lejos de favorecer este tipo de Gobierno, sin embargo creemos que existen brechas que son posible de utilizar y pueden servir de palancas para una mayor participación en la elaboración de políticas publicas, mas aun si se trata del nivel local, cuya cercanía entre la población y la autoridad se da en el cuadro de un territorio limitado.
En el libro de IN-HABITAT Y TRANSPARECIA INTERNACIONAL (2004), hay algunos principios que nos parecen interesantes de desarrollar y posibles de aplicar.
1.- LA TRANSPARENCIA
“El Banco Mundial (2000) en “Cities in Transition: Urban Strategy and local “Gobernment”, plantea que la transparencia es fuertemente reconocida como el principio elemental de la buena Gobernanza. Como lo observa el PNUD, transparencia significa “compartir información y actuar de manera abierta”. Además la transparencia permite a los actores reunir información que puede ser criticada para revelar abusos y defender sus intereses. Los sistemas transparentes tienen procedimientos claros para la toma de decisiones publicas y canales de comunicación abierto entre los actores y funcionarios, y ponen a su disposición una amplia gama de información” (PNUD 1997, Governance for sustainable developpement, New York., pag, 36)
Este principio puede ser un pilar, un soporte de una administración local, veamos algunas consecuencias de un actuar, de una Gobernanza Transparente:
v La transparencia permite la inclusión de todos, sin discriminación de ingresos, razas, sexo, religión o posición social, la Información distribuida igualitariamente es la fuente de una mayor participación ciudadana, de mayor interés por la “cuestión pública”
v Establece un dialogo ciudadano permanente, por tanto una retro-alimentación de las autoridades.
v Establece un control ciudadano sobre la gestión.
v Se genera una barrera a la manipulación de los Partidos Políticos, una distancia entre gestión y aparatos partidarios, en la medida que las autoridades se deben a sus electores informados.
v La transparencia sirve no solo a informar al público, sino que junto con ellos a desarrollar ideas y propuestas, lo cual da legitimidad a la acción de la autoridad.
v La transparencia ayuda a establecer un relación estable con el sector privado, es decir en la medida que la empresa tiene claridad de los proyectos que desarrolla con una entidad gubernamental, esta relación puede perdurar en el tiempo, a su vez en la profundidad y la fluidez de la información de los negocios privados con estamentos gubernamentales, la ciudadanía va a apoyar estas iniciativas, fuera de dudas de malos manejos financieros.
v La falta de confianza del ciudadano lleva a un desinterés de estos a participar en la vida política y en el sector privado a postular a prestaciones de servicios o negocios.
v Fortalecer el rol de los Concejos Municipales, desarrollando un dialogo fluido y permanente con la ciudadanía, dejar el rol pasivo y generar una Estrategia de Comunicación Proactiva que permita formación opinión objetiva y positiva de los procesos y políticas municipales.
2.- TRANSPARENCIA Y RENDICION DE CUENTAS
En el cuadro de un Gobierno Trasparente, el mejor acceso a la información y fundamentalmente una política diáfana de Rendición de Cuentas, fortalece la democracia y la participación ciudadana.
El Banco Mundial ha identificado tres tipos principales de Rendición de Cuentas: Rendición de Cuentas Políticas, que se expresa en la realización de elecciones periódicas, Rendición de Cuentas Administrativas, que se representa por medio de mecanismos horizontales y verticales dentro y entre instituciones publicas, y la Rendición de Cuentas Social, que incluye mecanismos que obligan a las instituciones a rendir cuentas a sus ciudadanos. (En Herramientas para Promover la Transparencia en la Gobernanza Local”, producido por UN-HABITAT Y TRASPARENCIA INTERNACIONAL en marzo de 2004 (pág.10).
Esto a nuestro modo de entender significa que las autoridades municipales deben someterse periódicamente al escrutinio ciudadano en estos tres aspectos, lo cual significa establecer mecanismos concretos de sanción al no cumplimiento de las metas y objetivos por los cuales fueron electos, tales como REFERENDUM y REVOCACION DEL MANDATO, por iniciativa ciudadana.
Junto con estos mecanismos post-eleccionarios, deben existir compromisos establecidos por escrito ex - antes que permitan realizar un seguimiento y monitoreo permanente por la ciudadanía y sus organismos sociales y comunitarios de los acuerdos pre – establecidos.
3.- TRANSPARENCIA Y CORRUPCIÓN
Corrupción significa el uso inadecuado de un cargo para beneficio personal. El cargo es la posición de confianza que le confiere a una persona autoridad para actuar en representación de una institución, ya sea privada, publica o sin fines de lucro. (En Herramientas para Promover la Transparencia en la Gobernanza Local”, producido por UN-HABITAT Y TRASPARENCIA INTERNACIONAL en marzo de 2004 (pág.10).
Lo importante de esta definición es que no solo se refiere a cargos públicos, sino que se hace extensiva a lo privado y a lo sin fines de lucro. Sobre este último sector hemos tenido claros ejemplos en el ámbito de ONG, cuyos “dueños” se han apropiado de fondos de la Cooperación Internacional y de la filantropía de las personas. Así mismo a nivel estatal existen varios ejemplos relacionados con esta materia.
Existen diferentes formas de Corrupción, señalaremos algunos tipos de estas, solo como un listado a considerar:
· Soborno (dar alguna forma de beneficio para influir sobre una acción.
· Malversación, Hurto y Fraude, tomar dinero u otros objetos de valor en beneficio propio.
· Extorsión, amenazar o utilizar la violencia para obligar a cooperar con un objetivo propio.
· Abuso de discrecionalidad, el abuso de un cargo para beneficio personal, pero sin influencia externa o extorsión.
· Favoritismo, Nepotismo y Clientelismo, promover el interés de un Partido Político, un familiar, un grupo religioso, étnico o de algún interés particular.
· Contribuciones Políticas Indebidas, utilización de Fondos Públicos en beneficio de un determinado Partido Político.
La corrupción juega un papel nefasto ya que disminuye los fondos públicos desviándolos hacia fines particulares, por lo no se destinan a los fines por los cuales los ciudadanos pagan sus impuestos, generando una desconfianza y un alejamiento de la participación ciudadana.
Reduce los esfuerzos de la lucha contra la pobreza, en la misma medida y proporción que son desviados, por tanto golpea con más fuerza a los sectores pobres de la sociedad, pierden efectividad los planes y programas sociales y disminuye la eficiencia y eficacia de los servicios públicos.
Disminuye la seguridad, la salud ambiental, dado que se socava la aplicación de reglamentos y políticas en esos ámbitos.
Se pone en riesgo la estabilidad política, en la medida que genera desconfianza en las políticas públicas, en las autoridades y en las instituciones.
Y lógicamente la corrupción golpea brutalmente a los más pobres en la medida que no cuentan con recursos ni dinero que les permita competir en ese mercado de sobornos.
La corrupción se expande con mayor facilidad en situaciones extremas de guerra, pobreza, catástrofes, cuando los bienes son escasos, cuando hay falta de información, insuficiencia de servicios básicos, malas políticas salariales para los funcionarios públicos.
Sin embargo existe mayor corrupción cuando no existen sanciones, cuando no existen casi riesgos para el que comete algún tipo de “falta”, cuando la protección sindical o gremial es excesiva o los estatutos administrativos facilitan la protección de los funcionarios sin importar su calidad humana ni profesional.
La corrupción se produce también como política de Estado, se crea un complejo sistema de redes que crea un sistema de intercambio, que organiza la corrupción, como ha sido en países como México (El PRI) y Perú(FUJIMORI _ MONTECINOS) , y porque no dar como ejemplo la amplia red de corrupción que se estableció en Chile durante la Dictadura, la cual permitió el enriquecimiento ilícito del Dictador Pinochet, su familia y sus colaboradores los cuales se beneficiaron de la venta de las industrias y empresas del Estado.
D.- POLITICAS DE PARTICIPACION CIUDADANA
El Ex Ministro Secretario General de Gobierno, Osvaldo Puccio, en la presentación del libro “Gobernar con las Personas” producido por esa secretaria escribe: “En el fortalecimiento de la participación ciudadana y su inclusión como componente relevante de la Gestión Publica, descansa buena parte de las posibilidades de realizar una transformación del Estado que permita consolidar un desarrollo nacional con equidad social. La participación de las personas y grupos sociales en los asuntos públicos es una condición sine qua non para la emergencia y consolidación de una ciudadanía genuinamente democrática” (2004)
En este mismo libro el ex Presidente Lagos al dar a conocer el Plan para el fortalecimiento de la Sociedad Civil el 2 de mayo de 2001 nos plantea: “La gobernabilidad democrática no es fruto de la ingeniería política, sino de la calidad de la vida social”.
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